深圳卡爾經濟咨詢有限公司   ∑♣α∏; 政府事(shì)務咨詢業(✘±↕yè)務部    關世龍

摘要(yào)：《中共中央關于制(zhì)定國(guó)民(mín)經濟和→®(hé)社會(huì)發展第十四個(gè)五年(nián)規劃和(h♣≥é)二○三五年(nián)遠(yuǎn)景目标的(de)建議(yì)》提出↑ε>推進以人(rén)為(wèi)核心的(de)新型城(chéng)λ™鎮化(huà)。實施城(chéng)市(shì)更新行(xínδ'✔g)動。城(chéng)市(shì)更新的(d¶§σe)內(nèi)容涵蓋完善城(chéng)市(shì∞ ✘↔)空(kōng)間(jiān)結構、縣域城(c₹‍héng)鎮化(huà)、城(chéng)鎮老(lǎo)舊(jiù)小(>≥βxiǎo)區(qū)改造、城(chéng)市(shì)♠•↔生(shēng)态修複等方面，是(shì)推動高(gāo)質量發展的(de)∏δφ§重要(yào)抓手。

對(duì)于江蘇地(dì)區(qū)的(de)城✘™♣(chéng)市(shì)更新來(lái)說(shuō)，目前↑ε$還(hái)未建立完整的(de)政策體(tǐ)系，©✔₩✘實際推進過程中重點圍繞老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)'≈區(qū)改造、老(lǎo)舊(jiù)廠(ch≈δ∞ǎng)房(fáng)改造等方面展開(kāi)。江蘇地(dì)區(qū)城(c✘∞•héng)市(shì)更新相(xiàng)關的(de)土(tǔ)地(dγ♣Ωì)政策方面還(hái)未放(fàng)開(kāi)，未來(lá§Ω☆i)可(kě)能(néng)更多(duō)依靠地(dì)方國(gu♣"§ ó)企來(lái)推動城(chéng)市(≥✘©×shì)更新的(de)發展。城(chéng)市(shì)更新項目中包含≈♣§公益性項目和(hé)經營性項目，在實際推動過♥™≠程中面臨如(rú)何實現(xiàn)投入産≤☆&出平衡，如(rú)何撬動杠杆以及如(rú)何π₩解決土(tǔ)地(dì)一(yī)級開(kāi)發中的§φ$(de)收益等方面的(de)問(wèn)題。未來(lá←¥★i)對(duì)于江蘇地(dì)區(qū)的(de)城(chéng↓©¥)市(shì)更新項目可(kě)以考慮通(tōng)過地(dì÷★)方政府直接投資模式，地(dì)方政府授權下(xià)的(∞✘πde)地(dì)方國(guó)企投資模式，“投₹∞  資人(rén)+EPC”模式，産業(yè)基金(jīn)+“投資人(rén)γ≈β♦+EPC”模式來(lái)等方面推進。推進過程中需要(yào)防•∑α≥範新增地(dì)方政府隐性債務風(fēng)險，×™增加多(duō)元合作(zuò)，共建共享城(chéng¶¥★)市(shì)高(gāo)質量發展。

一(yī)、“十四五”時(shí)期的(de>π∞)城(chéng)市(shì)更新特點

（一(yī)）城(chéng)市(shì)更新的(de)內(nèi♦✘₹)涵及演變

從(cóng)城(chéng)市(shì)發展角度來(lái)看(kàn)，城→¶₹£(chéng)市(shì)更新是(shì)在城(chéng)市(shì)從(c‍¥óng)增量時(shí)代進入存量時(shí)代，城(chéng)鎮化$σ¥>(huà)率達到(dào)一(yī)定水(shuǐ)平後₹✘‍‍城(chéng)市(shì)所必須經曆的(de)階段。城(chén÷★±g)市(shì)更新是(shì)對(duì)城(cα∑héng)市(shì)功能(néng)的(de)改造與提升，不(bù)僅'®包括城(chéng)市(shì)基礎設施的(de)完善、公共​©π服務水(shuǐ)平的(de)提升，還(hái)涉及經₹ε∑濟振興、文(wén)化(huà)傳承、社會(huγ♦↑ì)治理(lǐ)等多(duō)方面發展。從≤≈(cóng)驅動因素來(lái)看(kàn)，土(tǔ)地(dì)使用(y  α÷òng)效率提升，城(chéng)市(shì)空(kōng)間(jiān)布•∑ε♣局的(de)完善，人(rén)居環境的(de)改善及提升城(chéβπng)市(shì)品質等方面是(shì)推動城(chéng)π∏市(shì)更新發展主要(yào)動力。【1】

（二）“十四五”時(shí)期國(guó)家(jiā)推動城(ch✘σ ₽éng)市(shì)更新的(de)要(yào)求

《中共中央關于制(zhì)定國(guó)民(mín↓≠‌)經濟和(hé)社會(huì)發展第十四個(gè)五年(nián)₽$規劃和(hé)二○三五年(nián)遠(yuǎn)↑✔↓景目标的(de)建議(yì)》提出推進以人(rén)為(♦→∞​wèi)核心的(de)新型城(chéng™✘)鎮化(huà)，實施城(chéng)市(shì)♥ λ¥更新行(xíng)動，推進城(chéng)市(shì)生" ×(shēng)态修複、功能(néng)完善工(gōng)程、統籌城(‍↓<<chéng)市(shì)規劃、建設、管理(lǐ)， ←•合理(lǐ)确定城(chéng)市(shì)規模、人(rén)口密度​'✘ 、空(kōng)間(jiān)結構，促進大(dà)中小(xiǎo)↕'城(chéng)市(shì)和(hé)小(xiǎo)城 £↔&(chéng)鎮協調發展。加強老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎ✘©∏↓o)區(qū)改造和(hé)社區(qū)建設。

2020年(nián)11月(yuè)，住建部王蒙徽部長(chángα♥≤ )提出了(le)城(chéng)市(shì)更新8個(gè)目标任務✘‍® ，包括完善城(chéng)市(shì)空(kβ× δōng)間(jiān)結構、縣域城(chéng)鎮化(huà)、城(chén₹¥¶g)鎮老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo¥<)區(qū)改造、城(chéng)市(shì)生(shēng)态修¥≤←複等方面，涵蓋重大(dà)基礎設施建設、∑ •海(hǎi)綿城(chéng)市(shì)、水(☆♥shuǐ)利設施建設、智能(néng)制(zhì)造與≠©™建築工(gōng)業(yè)化(huà)發展等內(nèi)容。★≤【2】

從(cóng)十四五時(shí)期城(chéng)市™σ£β(shì)更新發展要(yào)求及內(nèi)容規劃來(lái)¶ "¶看(kàn)，城(chéng)市(shì)更新是(shì)對≤ ÷£(duì)原有(yǒu)城(chéng)市(shì)建設的(♦∏de)延續和(hé)提升，十四五時(shí)期對(duì)于城(chéng)市&✔↕(shì)高(gāo)質量的(de)發展訴求和(hé)生(shēng)産要(yλ♠ào)素使用(yòng)效率的(de)提升推動城(chéng)市(sh↕•ì)更新的(de)發展。

（三）江蘇地(dì)區(qū)的(de)城(chéng)市(shì)更新特點 ÷∞≥

1.尚未建立完整的(de)城(chéng☆ ♠α)市(shì)更新政策體(tǐ)系

目前廣州、深圳等地(dì)區(qū)的(de)城(chéng)市(shì)更β₹新發展相(xiàng)對(duì)成熟，形成了(εα∞σle) “1+1+N”的(de)政策體(tǐ)系，涵蓋城(↑≥chéng)市(shì)更新的(de)頂層設計(jì)‌™文(wén)件(jiàn)、實施細則以及配套支持文(wén)件(jiàn)←​↑。從(cóng)江蘇地(dì)區(qū)來(lα×ái)看(kàn)，目前在推動城(chéng)市(shì)更新↓λ還(hái)未建立起完整的(de)政策體(tǐ)系。目前從(cóng)公開(₽ α kāi)渠道(dào)來(lái)看(kàn)，江蘇地♦₽ £(dì)區(qū)隻有(yǒu)南(ná±☆&↑n)京市(shì)和(hé)江陰市(shì)發布了(le)©©®關于城(chéng)市(shì)更新方面的(de)政策。南(nán)京市(sh÷∑€≥ì)2020年(nián)5月(yuè)發布了(×★le)《開(kāi)展居住類地(dì)段' $城(chéng)市(shì)更新的(de)指導意見(jiàn)》，☆¥而在具體(tǐ)落實城(chéng)市(shì)更新的(de)工(gōng₹✘)作(zuò)過程中還(hái)需要(yào)配套建設政策細則和↑λ×(hé)支持政策。

從(cóng)實際推進的(de)情況來(lái)看(kàn)，雖然在江αφ蘇的(de)部分(fēn)地(dì)區(qū)并沒有(yǒu)針對(duì≥ ↔)城(chéng)市(shì)更新發布專δ 項政策，但(dàn)是(shì)也(yě)在由政府部門(mén)牽頭推♥•¥進老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(qū)改造、老(lǎo)♣×αγ舊(jiù)廠(chǎng)房(fáng)改造、←λφ™低(dī)效用(yòng)地(dì)整治以及縣域城(chéng)鎮π‍↓✔化(huà)等方面的(de)工(gōng)作(zuò πλ×)。

2.不(bù)同地(dì)區(qū)的(de)城(chéng)市(shì)®♥更新的(de)內(nèi)容有(yǒu)所側重

從(cóng)江蘇各地(dì)區(qū)城(chéng)​‍'市(shì)更新推進情況來(lái)看(kàn)，老(lǎo)舊(ji¥€♣←ù)小(xiǎo)區(qū)改造是(shì)當前發展的(de)重點。江蘇省2δ₹∞¥020年(nián)12月(yuè)出台了(le)《關于全面♠®∏↑推進城(chéng)鎮老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo★✘)區(qū)改造工(gōng)作(zuò)的(de)實施意見σ↓(jiàn)》，到(dào)“十四五”期末，♥¥ ✔基本完成2000年(nián)底前建成的(de)需改造城>$$(chéng)鎮老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(q®‍♥ū)改造任務。

除老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區≥∑¶>(qū)外(wài)，其他(tā)方面的(de)城(chén<맕g)市(shì)更新項目推進範圍和(hé)程度各有(yǒu)不(bù)同。 ≤‌例如(rú)無錫市(shì)江陰市(shì)城(chéngΩ₩ ↕)市(shì)更新涵蓋了(le)6個(gè)方面，包括城(chéng)中村(★→π"cūn)改造，老(lǎo)舊(jiù)街(jiē)Ω♠Ω區(qū)改造提升，老(lǎo)舊(jiù)工(gōng)‌©業(yè)片區(qū)轉型升級，傳統商圈提檔升級，公共服務設施與公共空(kōn≠≤•'g)間(jiān)優化(huà)升級等方面。

3.土(tǔ)地(dì)政策靈活性有(yǒu)所區(qū)✔"别

廣州市(shì)2019年(nián)4月‌™↓(yuè)出台《關于深入推進城(chéng)市(shì)更新工(gōng)←γ作(zuò)的(de)實施細則》，其中提出經改造範↕λδ圍內(nèi)90％以上(shàng)住戶（或權屬人(r &én)）表決同意，在确定開(kāi)發建設條件(jiàn)的(de)前提下(x  ≥'ià)，由政府（廣州空(kōng)港經濟區(qū)管委&←↓£會(huì)）作(zuò)為(wèi)征收主體(tǐ)，由政府将拆遷δ<•γ及拟改造土(tǔ)地(dì)的(de)使用(yòng)權一(y ∏•↕ī)并通(tōng)過招标等方式确定土(tǔ)地(dì≠λγ₽)使用(yòng)權人(rén)（改造單位）。由區(qū)政府( •✘®廣州空(kōng)港委)作(zuò)為(wèi)征收主體(tǐ)，改造單© δε位出資，完成征收補償後，簽訂土(tǔ)地(dì)使用(yòng)權出讓合同♠₹≥。

而從(cóng)南(nán)京市(shì)發布的(de)住宅類地(dì)段城∏αγ±(chéng)市(shì)更新的(de)政策來(lái)看(kàn)，λ≥Ω經批準列入計(jì)劃的(de)城(chéng)市(shì)更新項目，為∏§←(wèi)解決原地(dì)安置需求，經市(shì)政府同意可(kě)以享受老(®≥✔↑lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(qū)城(↓€chéng)市(shì)更新保障房(fánβ↓δg)（經濟适用(yòng)房(fáng)等）土(tǔ)地(dì)政策進行(xíσφng)立項，以劃撥方式取得(de)土(tǔ)地(dì)。涉及經營性用(yòng♠ σ₹)途的(de)，按協議(yì)方式補辦出讓。結合以往的(d‍<e)土(tǔ)地(dì)政策來(lái)看(kàn¶↑​)，江蘇地(dì)區(qū)目前無法實現(xiàn)将拆遷和​♦(hé)改造土(tǔ)地(dì)的(de)使用(yòng)權一(yī)≥‍并通(tōng)過招投标方式确定土(tǔ££↕)地(dì)使用(yòng)人(rén)。

4.以地(dì)方政府及地(dì)方國(guó)資為(wèi)主推動城↔εδ¶(chéng)市(shì)更新

由于土(tǔ)地(dì)獲得(de)方式‌¶₹的(de)區(qū)别，對(duì)于廣州、深圳地(‌₩β★dì)區(qū)來(lái)說(shuō)随著(zhe)招拍(pāi)®≠β挂的(de)土(tǔ)地(dì)逐漸減少(sh≥×ǎo)，通(tōng)過城(chéng)市(shì)更新獲取土φ×&λ(tǔ)地(dì)的(de)方式成為(wèi)§∏Ω未來(lái)的(de)趨勢，因而越來(lái)越多(d≤≈φuō)的(de)房(fáng)地(dì)産開(kāi)發商參與到(dào)珠三₽♦∏♦角地(dì)區(qū)的(de)城(chéng)市(shì)更新中÷∏ &。

對(duì)于江蘇地(dì)區(qū)而言，γ β土(tǔ)地(dì)政策存在一(yī)定限制(∏φzhì)，大(dà)部分(fēn)地(dì)®×§區(qū)是(shì)以地(dì)方政府及地(dì)方國(guó)資公司≠$♠←為(wèi)主體(tǐ)推動城(chéng)市(shì)更新的(€→∞Ωde)發展。以南(nán)京市(shì)為(wèi)例，在南(¶♦nán)京市(shì)規劃資源局、市(shì)房(fán• ♦g)産局、市(shì)建委關于印發《開(k δāi)展居住類地(dì)段城(chéng)市(shì​®↕)更新的(de)指導意見(jiàn)》後，南(nán)京市(shì)新設§φφφ立了(le)以完成城(chéng)市(shì)更新為(wèi)主要(yào)任$₽務的(de)平台公司。從(cóng)江蘇的(de)其他(tā)地(•®↔dì)區(qū)來(lái)看(kàn)，大(dà)部分(fēn)也(yě★₽Ω)是(shì)以國(guó)資公司為(wèi)主體(tǐ)來(lái♠​)推進城(chéng)市(shì)更新項目的β‍∞→(de)建設。

 表：江蘇地(dì)區(qū)近(jìn)一↑π↕(yī)年(nián)來(lái)新設立的(de)城(chéng)市₩€<¶(shì)更新主體(tǐ)公司名單

二、江蘇地(dì)區(qū)城(chéng)市(shì)更新項目投融資→★<問(wèn)題分(fēn)析

從(cóng)各個(gè)地(dì)區(qū)了(le)解情況來(lái)×Ω​♥看(kàn)，對(duì)于江蘇地(dì)區(qū)城(chéng)市✘α®®(shì)更新項目大(dà)緻可(kě)以分(fēn)為(wèi)↕¶‌γ以下(xià)幾類：1.老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)♥¶區(qū)改造；2.城(chéng)市(shì)基礎設施及民(mín)生(©φ∞shēng)設施改造升級；3.産業(yè)園區(qū)改造或低(dī)效γ≥用(yòng)地(dì)整治；4.片區(qū)綜合開(kāi)發；5.縣δ↓☆λ域城(chéng)鎮化(huà)建設；6、其他(tā)城(c↓>δhéng)市(shì)更新項目。

從(cóng)我們在江蘇地(dì)區(q €ū)了(le)解的(de)情況來(lái)看(kàn)，→ ✔城(chéng)市(shì)更新項目的(de)投融資∑γλ♠面臨以下(xià)幾方面的(de)問(wèn)題：

（一(yī)）如(rú)何實現(xiàn)投入産出平衡

對(duì)于城(chéng)市(shì)更新項目來(l嶶‍ái)說(shuō)，包含了(le)大(dà)量的(de'δ£λ)公益性項目，缺少(shǎo)經營性現(xiàn)金(  €✔jīn)流。如(rú)果以地(dì)方國(guó≈™​≥)企或者社會(huì)資本作(zuò)為(wèi)實施主體(≠♥ tǐ)，面臨如(rú)何實現(xiàn)城(chéng)市(shì)更新項目φδ的(de)投入與産出匹配的(de)問(wèn)題。

對(duì)于城(chéng)市(shì)更新項♥↔目的(de)投入産出平衡的(de)問(wèn)題，需要(yào)挖掘項目的σ₩(de)經營性收益，匹配資源。以老(lǎo)舊(jiù ±≤×)小(xiǎo)區(qū)為(wèi)例，目前老(lǎo)₩☆舊(jiù)小(xiǎo)區(qū)改造的(de)收入來(lái)源♠$↕ 可(kě)包括以下(xià)幾類：

第一(yī)類：老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(×γ§→qū)傳統的(de)特許經營權收入，這(zhè)些(xiē)₩↕收入一(yī)般包括小(xiǎo)區(qū)物↓&(wù)業(yè)費(fèi)收入、小(xiǎo©δ)區(qū)停車(chē)位收入、小(xiǎo)區(qū)'§廣告位收入、垃圾處理(lǐ)費(fèi)Ω≤ 收入、管廊租賃費(fèi)。

第二類：圍繞老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(qū)未來(lái)☆₩新增特許經營權收入，這(zhè)些(xiē)收入包括新能(néng)£ 源汽車(chē)充電(diàn)樁收入、5G燈杆收入等 ¶β。

第三類：擴大(dà)範圍的(de)特許經營權$'γ☆收入。這(zhè)類收入一(yī)般是(shì)将附近(jìφ∞ ♠n)區(qū)域的(de)大(dà)型廣告牌，路(lù)邊停車δ♣✘(chē)位、農(nóng)貿市(shì)場(chǎng)的(d₽•₹e)相(xiàng)關收入綁定到(dào)老(lǎo)舊(jiù)小(≤↑↑♦xiǎo)區(qū)範圍內(nèi)，以增加老(lǎo)舊(jiù∞$∏)小(xiǎo)區(qū)的(de)收入規模。

第四類：将老(lǎo)舊(jiù)小(x¶λiǎo)區(qū)附近(jìn)的(de)相(xiàng)關産業(yè∏<)收入綁定到(dào)老(lǎo)舊(jiù)•λ÷小(xiǎo)區(qū)改造的(de)收₽ε∑入中，例如(rú)茂名國(guó)家(jiā)高(gāo)新區(qū) δ七迳鎮老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎ∞®‍o)區(qū)改造中，将招待所租金(jīn)收入和(hé)市₽&(shì)政設施分(fēn)成收入扣除運行(xíng)成本後的(de)項目✔€≈淨收益作(zuò)為(wèi)部分(fēn)老(lǎo)舊(jiù)小(Ω®xiǎo)區(qū)改造的(de)收入來(lái)源；廣東(dōng)省 ₩汕頭市(shì)龍湖(hú)區(qū)的(de)老(lǎo)舊•→≥​(jiù)小(xiǎo)區(qū)改造項目将旅遊收入作(zuò)為∑‍≠‍(wèi)老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區 ↓&(qū)改造的(de)一(yī)部分(fēδ£‍±n)。

第五類：将老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(qū)改造和(→↔α↑hé)相(xiàng)鄰或不(bù)相(xiàng)鄰的(∞→de)片區(qū)開(kāi)發或城(chéng)市(shì)更新相(xiàn♠↓♦✘g)綁定，利用(yòng)片區(qū)開(kāi)發的(de)綜合收益€'來(lái)平衡土(tǔ)地(dì)出讓收益。例如(rú  )，山(shān)東(dōng)省出台了(le)老(lǎo)舊(jiù)®δ小(xiǎo)區(qū)改造實施意見(jiàn)，<$‌其中重點強調了(le)通(tōng)過片區(qū)綁定的(de∏↓♥​)方式來(lái)增加老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)區(qū)改造的±γ↓↓(de)收入來(lái)源。

（二）如(rú)何撬動杠杆

在地(dì)方政府财政支出有(yǒu)限的(de)情♥♦況下(xià)，對(duì)于地(dì)方政府來(l¥•↑βái)說(shuō)面臨如(rú)何放(fàng)大(d≈≥γδà)财政資金(jīn)的(de)杠杆效應，吸↓≤¥引社會(huì)資本積極投入到(dào)城(chéng)市(shì) εε更新項目建設中，以及如(rú)何充分(fēn)利用(yò♥$ng)債券市(shì)場(chǎng)和(hé)資本市(shì₽≈δ)場(chǎng)解決城(chéng)市(shì)更新項目的(de×α)融資問(wèn)題。

對(duì)于城(chéng)市(shì)更新項目中的(de)撬動杠杆問(w$✔ èn)題可(kě)以從(cóng)以下(xià₩"↔→)幾個(gè)方面來(lái)嘗試解決：

1. 政府費(fèi)用(yòng)性支出轉換成資本性支出

積極探索政府費(fèi)用(yòng)性支出轉換成資本性支出,轉變财政資金(↑↔δjīn)的(de)使用(yòng)方式,加大(d≥" à)對(duì)政府投融資平台公司的(de)投入。以✔₽地(dì)方政府融資平台公司作(zuò)"±↔✔為(wèi)城(chéng)市(shì)更新的(d♠₽≥e)執行(xíng)主體(tǐ)，增加政府資本性支出所帶來(lái)的(de)<& 城(chéng)市(shì)更新項目建設效果。

2.以PPP或類PPP模式撬動社會(huì)資本杠杆

在完成城(chéng)市(shì)更新項目建設過程中，尤其涉≤™™及到(dào)污水(shuǐ)處理(lǐ §σ)等存在一(yī)定經營性收益的(de)項目，可(kě)以考慮采用(yòn♦γg)PPP或者ABO等類PPP模式吸引社會(huì)資γ↑& 本投入到(dào)項目建設中，放(fàng)大(dà)财政資金(jīn)或者國α$(guó)有(yǒu)資本的(de)使用(yòng)效果™ε。

3.利用(yòng)政府專項債、企業(yè)債券等财務杠杆

在地(dì)方政府、地(dì)方國(guó)資作(zuò)為★→←€(wèi)主體(tǐ)推進城(chéng)市(shì)更新項目建設過程中，通↑>✘×(tōng)過發行(xíng)地(dì)方政府專項債、企業(yè)債βγ₽或項目收益債等債券融資産品，撬動債券融資杠杆。

4.通(tōng)過産業(yè)基金(jīn)撬動資金(jīn)‍₹ "資本

地(dì)方政府或地(dì)方國(guó)資通(tō β★✔ng)過聯合社會(huì)資本成立城(chéng)市(shì)更新産業→‌"(yè)基金(jīn)，利用(yòng)産業(yè)™>φ基金(jīn)投資城(chéng)市(shì)更新項目公司，充分(fēn)♣¥≤÷利用(yòng)産業(yè)基金(jīn)所帶來↕π€(lái)的(de)杠杆效應。

（三）如(rú)何解決土(tǔ)地(dì)一(yī)級開(kāi)發§∏的(de)融資問(wèn)題

财綜[2016]4号政策要(yào)求對(duì)于土(tǔ)地(dì)一≠α(yī)級開(kāi)發企業(yè)在結算(s•©σ®uàn)方式上(shàng)不(bù)得(de±>↕)與土(tǔ)地(dì)出讓金(jīn)挂鈎。如(rú)何解決±₹城(chéng)市(shì)更新過程中的(de)土 ✔←∏(tǔ)地(dì)一(yī)級開(kāi≥↑)發的(de)收益及融資問(wèn)題。

1.以政府購(gòu)買服務解決土(tǔ)地(dì)一÷÷(yī)級開(kāi)發的(de)收益問(wèn)題

在土(tǔ)地(dì)一(yī)級開(kāi)發過程中，地(dì)方國(™↕‍guó)企通(tōng)過政府購(gòu)買服務參與土(tǔ)地(dìα¥)一(yī)級開(kāi)發，明(míng​ε↓∑)确按協議(yì)金(jīn)額支付報(bào)酬，一(yī)般以δ‌™↕一(yī)級開(kāi)發項目總成本的(de)一(yī)™§←↑定比例，例如(rú)2%—3%，作(zuò)為(wèi)土γ♦•♣(tǔ)地(dì)開(kāi)發收益。

除部分(fēn)地(dì)區(qū)國(guó)有(yǒu)企業(yè)☆γ通(tōng)過政府購(gòu)買服務的(d×≈≤e)方式參與土(tǔ)地(dì)一(yī)級開(kāi)發外ε¥✘(wài)，還(hái)有(yǒu)部分(∞₽fēn)土(tǔ)地(dì)一(yī)級開(kπ±↔āi)發企業(yè)與政府簽訂協議(yì↔§π)約定财政專項補貼，或者補充協議(yì)約定整體(tǐ)項目多(duō)©δ‌個(gè)可(kě)操作(zuò)環節中的(de∞γ'↓)稅籌優惠和(hé)返還(hái)政策。此外(wài)還(hái)可(•✘₹≠kě)以通(tōng)過招商獎勵方式獲得(de)收益。δ₹在簽訂補貼協議(yì)過程中，是(shì)以财政收入的(de)增∏&量作(zuò)為(wèi)基數(shù)，将其中的(de)部分(₩£☆ fēn)比例給與一(yī)級開(kāi)發企業(yè)，↓↕★避免造成新增地(dì)方政府隐性債務。 

2.以“F+EPC”或者“投資人(rén)+PEC”的(de)模式解決投融™'≥資建設問(wèn)題

在财政資金(jīn)有(yǒu)限的(de)情況下(xià₹↔→≥)，地(dì)方政府難以支付大(dà)規模的(de•₽₹)拆遷安置資金(jīn)隻能(néng)依靠地(dì)方₽≈國(guó)資來(lái)推動土(tǔ)地(dì)一(yī)級開(k÷₽•πāi)發。在地(dì)方國(guó)資作(zuò)為(wèi)土(tǔ)地₽<(dì)一(yī)級開(kāi)發的(de)主體(tǐ)，♣∏★™可(kě)以通(tōng)過“F+EPC”或者“投資人(rén)+®βσ→PEC”的(de)模式引入社會(huì)資本完成項目投資和(hé)工(gōnΩ©g)程總承包，解決項目建設的(de)資金(jīn)問(<♥wèn)題。 

三、江蘇地(dì)區(qū)城(chéng)市(shì)更新☆§λ項目可(kě)采取的(de)投融資模式建議(yì)

（一(yī)）地(dì)方政府直接投資

以政府部門(mén)為(wèi)主體(tǐ)，利用(∏∞♥↓yòng)财政資金(jīn)直接對(duì)$♠​外(wài)投資，通(tōng)過市(shì)場(∏>↕↕chǎng)化(huà)公開(kāi)招投标¥∞©₽确定執行(xíng)主體(tǐ)完成老(lǎo)舊(jiù)小(xiǎo)±π區(qū)改造、片區(qū)綜合整治類項目。

案例：河(hé)南(nán)省鄭州市(shì)管城(ché×™ng)回族區(qū)老(lǎo)舊(jiù)片區(qū)綜≈₩合整治提升項目 

2020年(nián)11月(yuè)，鄭州市(s‌♥$hì)管城(chéng)回族區(qū)住房(fáng)保障服務中心作(δγ‍zuò)為(wèi)項目執行(xíng)主體(tǐ)通(tōngπ <)過公開(kāi)招投标确定市(shì)© 場(chǎng)主體(tǐ)完成管城(chéng)回£≥φ•族區(qū)老(lǎo)舊(jiù)片區(≈§qū)綜合整治提升項目EPC工(gōng)程總承包。
該項目位于管城(chéng)回族區(qū)境內(nèi)，總投資約↓∞5.48億，建設資金(jīn)為(wèi)财政資金(jī×£ n)。包括二裡(lǐ)崗、紫荊山(shān)南(ná®÷¶•n)路(lù)、航海(hǎi)東(dōng)路(lù)辦事π₽'§(shì)處轄區(qū)（片區(qū)綜合整治）；隴海(hǎi)、東(dōn©±g)大(dà)街(jiē)、南(nán)關辦事(shì)處轄區(qū)（片區×π(qū)綜合整治）；北(běi)下(xià)街(j♣→★iē)、西(xī)大(dà)街(jiē)、城(chéng)東(σ​φdōng)路(lù)辦事(shì)處轄區(qū)（片區(qū)♣Ω☆綜合整治）。地(dì)方政府直接出資模式主要(yào✘£↔)針對(duì)公益性項目建設、維護，需要(yào)具備良好(hǎ÷'"o)的(de)财力基礎，通(tōng)過納入政府投資預算(suànφ∞®≠)體(tǐ)系，按照(zhào)政府投資條例要(yà∑♥o)求對(duì)外(wài)投資。 

（二）地(dì)方政府授權下(xià)的(de)地(dì)方國(guó)企投資∑∑↑模式

由地(dì)方政府授權給地(dì)方國(guó)企作(z✔≈ 'uò)為(wèi)城(chéng)市(shì)更新項φ<δε目的(de)投資建設運營服務主體(tǐ)。以>✘∞ 地(dì)方國(guó)企為(wèi)主體(tǐ)，通(tōng)過銀(​§¥ yín)行(xíng)融資或發行(xíng)企業(yè)債券進✔®¥行(xíng)融資完成城(chéng)市(sλ>>hì)更新項目的(de)投資建設。地(dì)方國(guó)企投資模式下(xi ∑≈à)，城(chéng)市(shì)更新項目的(de)收入可(kě)π‍÷能(néng)來(lái)源于項目收益、使用(yòng)者付費÷'(fèi)、專項資金(jīn)補貼等方面。

案例：南(nán)京市(shì)石榴新村(c¥β☆₹ūn)城(chéng)市(shì)更新項目&nbs↓☆πp;

南(nán)京市(shì)石榴新村(cūn)位于β↕♥新街(jiē)口附近(jìn)，小(xiǎo)區(qū)多(duō)♦∞為(wèi)3層小(xiǎo)樓，包括部分(fēn)依樓而建的(dα••÷e)“毛坯子(zǐ)”住戶。石榴新村(cūn)房(fáng)屋年(nián↑€★π)代久，居住擁擠，設施落後，存在安全隐患。 ¶♥;

南(nán)京市(shì)秦淮區(qū)政府↑Ω∞授權南(nán)京秦淮城(chéng)市(shì)更新建設發展有(÷$₽∞yǒu)限公司為(wèi)南(nán)京市(shì)石榴新村(cūn)≤₽©城(chéng)市(shì)更新項目投融資建設主♣↓≥體(tǐ)，該項目收益來(lái)源包括居民(mín)自(zì)籌的₽δ<∏(de)改造經費(fèi)，更新項目增加部分(fēn)面積銷售及開(kāi✔¶∞)發收益，按規定可(kě)使用(yòng)的(de)住宅專項維修資金→₩¥↕(jīn)，相(xiàng)關部門(mén)&β争取到(dào)的(de)國(guó)家(jiā)及省老(lǎo)舊(ji$©ù)小(xiǎo)區(qū)改造、棚改等≈β®λ專項資金(jīn)，市(shì)、區(qū)财政≥£安排的(de)城(chéng)市(shì)更新改造資金(jīn)等。®≥該項目通(tōng)過南(nán)京秦淮城"× ♦(chéng)市(shì)更新建設發展有(✘&γ≤yǒu)限公司自(zì)籌資金(jīn)解決項目資本↑σ✘金(jīn)，通(tōng)過銀(yín)行(xíng)貸款（建設銀(yí↓♦n)行(xíng)的(de)危改貸等）解決其他(tā)的(de)資金(↔δ₹jīn)來(lái)源。 

（三）“投資人(rén)+EPC”模式

“投資人(rén)+EPC“模式是(shì)通(tōn↔§g)過公開(kāi)招投标完成項目的(de)投資和(hé)工(​ ↓gōng)程總承包。目前多(duō)為(wèi)由地(d$<$☆ì)方國(guó)企作(zuò)為(wèi)城(chéng)∏÷∑↕市(shì)更新項目的(de)業(yè)主方，通(tōng)過對(dΩ©÷uì)外(wài)招投标确定投資者并完成規劃設計(jì)、投₽₩資建設等內(nèi)容。“投資人(rén)+EPC“模式可(kě)↑α€↓以用(yòng)來(lái)解決城(chéng)市(♠γ₹shì)更新項目建設過程的(de)資金(jīn)問(wè≠"n)題，多(duō)用(yòng)于綜合性開(kāi)發或者片區(qū↕φ✘)開(kāi)發等大(dà)型項目中，其實質上(shàng)是(s★λhì)類PPP項目。 

城(chéng)市(shì)更新的(de)“投資人(rén)+EPσ>™>C“模式是(shì)在地(dì)方政府的(de)授權下(xià)，由地(dì)​α♠↔方國(guó)企作(zuò)為(wèi)城(chén‍•₩↓g)市(shì)更新項目的(de)業(yè)主方，通(tōng)過對 ∞(duì)外(wài)公開(kāi)招投标确定合作(zuò)方，由地(dì)方‌φΩ≠國(guó)企與合作(zuò)方按照(zhào)約定股權比例≥♣Ω&成立項目公司，由地(dì)方國(guó)資與項目公司簽訂開(kāi≈≥σ↕)發投資協議(yì)，以項目公司作(zuò)為(wèi)✘ε™城(chéng)市(shì)更新項目的(de↕∞)投融資建設管理(lǐ)實施方。投資項目的(de)資本金(jīn)來≤¶(lái)源于股東(dōng)出資，項目其他(tā)資金(jī®ε>n)通(tōng)過市(shì)場(chǎng)化(huà)融資獲得( ≠de)。 

未來(lái)項目公司的(de)收益由兩個(gè)部分(fēn♥σ)構成，一(yī)個(gè)是(shì)地(dì)方₩↔Ω國(guó)資按照(zhào)投資建設協議(yì)支付投資收益（一(yīε∏)般是(shì)成本加成），另外(wài)一(yī)部分(fēn)↓•是(shì)地(dì)方政府的(de)相(xiàng)關部門☆σ(mén)按照(zhào)項目公司通(tōng)過産業(π​yè)招商、運營等方面帶來(lái)的(de)财政收入增量的(™×λde)部分(fēn)比例作(zuò)為(wèi)補貼資金(j♠₽€īn)支付給項目公司。 

具體(tǐ)架構如(rú)下(xià)：

圖：城(chéng)市(shì)更新項目“投資人(¥¶>±rén)+EPC”框架【4】 

案例：河(hé)源市(shì)東(dōng)源縣城(chéng)鄉(xiāng÷∞₩∑)基礎環境綜合提升工(gōng)程項目

河(hé)源市(shì)東(dōng)源₽§§縣城(chéng)鄉(xiāng)基礎環境綜合ελ‍提升工(gōng)程項目投資額約為(wèi)40‌∑9240.00萬元，建設內(nèi)容包括土(tǔ)地(dì)綜合整治、$→飲水(shuǐ)工(gōng)程建設（污水(shuǐ)供水(∑σελshuǐ)設施建設運營）、環保基礎設施建設、災害治理(lǐ)、流于綜合治理(lα±↕ǐ)、市(shì)政及交通(tōng)設施" ε建設。該項目采用(yòng)“投融資+設計(jì)施總承包& ÷+運維服務”（投資+EPC+O）模式實施，由東(dōng)源縣政府與東(dōn ∑✘σg)源縣城(chéng)鄉(xiāng)建設投資有(y≤♦βǒu)限公司簽訂的(de)《授權委托協議(y✔α  ì)書(shū)》，由東(dōng)源縣城(chéng)鄉(xiāng¶π÷)建設投資有(yǒu)限公司作(zuò)為(βαwèi)綜合提升工(gōng)程項目的(de)≤®×¶投資主體(tǐ)，對(duì)外(wài)招≥§投标确定社會(huì)資本，和(hé)社會(huì)資✔♣本組建項目公司完成本招标項投融資、勘察設計(jì)、施、運營、維•×♥♠護、管理(lǐ)和(hé)移交等工(gōng)作(zuò)。

具體(tǐ)執行(xíng)有(yǒu)各項設∏​←施竣驗收後移交東(dōng)源縣城(chéng)鄉(x↓≤iāng)建設投資有(yǒu)限公司或東(dōng)源縣城(chΩ éng)鄉(xiāng)建設投資有(yǒu)限公司指定單位。“投資Ω₽≥人(rén)+EPC“模式中需要(yào)注意不(bù)能(nλ¥éng)将地(dì)方政府的(de)補貼形成地(dì)方政府的♠☆↔∞(de)剛性支出責任，沒有(yǒu)政府對(duì)收益進行(xíng)兜↔®底，避免構成新增地(dì)方政府隐性債務的(de)風(fēng)險，而♥¥是(shì)以共享區(qū)域發展為(wèi)原則，在地(dì)方财政獲得(Ωλ®≈de)增量收益中形成激勵機(jī)制(z ₽↕hì)。 

（四）産業(yè)基金(jīn)+“投資人(δ★rén)+EPC”模式

産業(yè)基金(jīn)+“投資人(rén)+EPC”模式是(shì)在 φ♣䀓投資人(rén)+EPC”模式基礎上(shàng)，引入以地(d÷π ♠ì)方國(guó)企和(hé)社會(hu™↕ì)資本合作(zuò)形成的(de)城(ché∏↕ε☆ng)市(shì)更新産業(yè)基金(jīn)，<←以産業(yè)基金(jīn)作(zuò)為(wèi)項目公司£±的(de)出資方。同時(shí)，目前部分(fēn)央企也(yě)通(εαΩtōng)過引入社保基金(jīn)共同組建基礎設₹•施基金(jīn)進行(xíng)股權投資【5】，從(cóng®↑)而解決央企的(de)投資資金(jīn)問(wèn)題。具體(tǐ← ¥∑)結構如(rú)下(xià)：

圖：城(chéng)市(shì)更新項目産業(yè)基金(jīn)+“投資人(• rén)+EPC”框架

地(dì)方國(guó)企通(tōng)過公開(kāi)招投标确定社會(huì≤♠¶)資本方2作(zuò)為(wèi)城(chéng)市(shì)更新的($>"de)項目公司的(de)出資主體(tǐ)。該社會(huì)資本2是($ shì)社會(huì)資本方1通(tōng)過引入社保基金(jīn)成立基礎λδ'設施股權投資基金(jīn)，用(yòng)股權投資基金(jī‌←≥₽n)成立的(de)公司。這(zhè)種方式能(néng↔δ)夠有(yǒu)效解決社會(huì)資本的(de)資金(j¥∞"īn)來(lái)源問(wèn)題。在政府方面，通(tōng)過地(dì)→±&方國(guó)企聯合社會(huì)資本3成立城(chéng)市(shλ∏↑"ì)更新産業(yè)基金(jīn)，以城(chéng)市™↔'•(shì)更新産業(yè)基金(jīn)與社會(huì)α♥資本2共同設立城(chéng)市(shì)更新項目公司。 ♦≤λ←

在“投資人(rén)+EPC”模式基礎上(shàng)嵌套一(yī)層∑÷₹産業(yè)基金(jīn)的(de)結構能(néng)夠有(yǒ€ u)效提升地(dì)方國(guó)有(yǒu)企業(yè)的(de)資金(jγ₹πīn)杠杆效應，保障項目的(de)資金(jīn)問(wèn)題。 ♥÷♦÷;

（五）其他(tā)方式

由于目前在蘇南(nán)地(dì)區(qū)的(de)PPP模式推¶ 進過程中流程較長(cháng)、要(yào)求嚴格、手續繁瑣，所以除了(¶αle)新建污水(shuǐ)處理(lǐ)廠(chǎng)等嚴格要( ®♠ yào)求使用(yòng)PPP模式的(↕πde)項目外(wài)，在城(chéng)市(shì)更新項目中采₽¶σ↕用(yòng)PPP模式可(kě)能(néng)相(xiàng)對(©&♥≥duì)較少(shǎo)。 

參考文(wén)獻 

［1］中房(fáng)智庫執行(xíng)院長(cháng)★​$™ 柴铎 研究員(yuán) 蘭亞紅(hóng)，《構建中國(guó)城•≥(chéng)市(shì)更新市(shì)場(chǎ≤​Ωng)的(de)“鴻蒙”操作(zuò)系統 2019中國(guó)πε•π城(chéng)市(shì)更新市(shì)場(c≈≠÷hǎng)研究報(bào)告》

［2］王蒙徽，《實施城(chéng)市(shì)更新行(xíng)動》

［3］南(nán)京市(shì)規劃和(γ©hé)自(zì)然資源局、南(nán)京市(shì)住∑§$δ房(fáng)保障和(hé)房(fáng)産局、南(nán)京市(shì<≈→)城(chéng)鄉(xiāng)建設委員(yuán)會(huì)，《南(₹•×>nán)京市(shì)開(kāi)展居住類地(dì)段城•δ(chéng)市(shì)更新的(de)指導意見(ji‍ ₩àn)》

［4］江陰市(shì)人(rén)民(mín)政府，《江陰市(shì)政府φ§<關于紮實開(kāi)展江陰城(chéng)市(shì)更新工(gōng)"→作(zuò)的(de)實施意見(jiàn)》

［5］火(huǒ)花(huā)園區(qū)智略，《成都(dōu)怎麽☆♣ 做(zuò)産城(chéng)綜合開(kāi↓α)發》

［6］袁家(jiā)鳳、易丹，《片區(qū©✘)開(kāi)發項目引入社保基金(jīn)探討(tǎo)》